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支出功能分类:一种教育财政研究新工具

田志磊 黄春寒 赵俊婷

田志磊, 黄春寒, 赵俊婷. 支出功能分类:一种教育财政研究新工具[J]. 华东师范大学学报(教育科学版), 2019, 37(2): 81-93. doi: 10.16382/j.cnki.1000-5560.2019.02.010
引用本文: 田志磊, 黄春寒, 赵俊婷. 支出功能分类:一种教育财政研究新工具[J]. 华东师范大学学报(教育科学版), 2019, 37(2): 81-93. doi: 10.16382/j.cnki.1000-5560.2019.02.010
Tian Zhilei, Huang Chunhan, Zhao Junting. Functional Classification of Expenditure: New Development in Research Tools for Educational Finance[J]. Journal of East China Normal University (Educational Sciences), 2019, 37(2): 81-93. doi: 10.16382/j.cnki.1000-5560.2019.02.010
Citation: Tian Zhilei, Huang Chunhan, Zhao Junting. Functional Classification of Expenditure: New Development in Research Tools for Educational Finance[J]. Journal of East China Normal University (Educational Sciences), 2019, 37(2): 81-93. doi: 10.16382/j.cnki.1000-5560.2019.02.010

支出功能分类:一种教育财政研究新工具

doi: 10.16382/j.cnki.1000-5560.2019.02.010
  • 我们需要思考,以美国研究为主的教育生产研究文献传统为何没有特别重视支出功能分类的价值。一个可能的解释是:在分权化的教育财政体制下,由于矛盾不突出且分散,实践者对于学校内部经费运转规律的理论化需求相对较低,这使得美国教育经济学界的关注焦点并不在此。不过,基于支出的功能分类探究学校经费使用的不同和学业产出的关系已经在最新的文献中得到了运用。(Lafortune et al., 2018)。
  • 人员经费受到编制制度、工资制度的制约,学校的自主权较少。基于对数据的考察,对于人员经费的拆分所导致的差异,笔者认为需要特别谨慎地对待。
  • 功能分类是将学校各项支出所对应的功能明确化,将支出信息按照对应的学校功能进行归集。
  • 根据2014年美国公立中小学数据计算。计算方法如下:(1)选取与我们试点科目内涵基本一致的科目;(2)在日常性经费中剔除人员经费;(3)用选取的各科目支出除以各科目支出之总和。数据来源:https://nces.ed.gov/programs/digest/d17/tables/dt17_236.20.asp.
  • 根据美国NCES《州和地方学校系统财务会计》整理。其中,斜体为NCES报告所必需的科目。
  • 关于支出功能分类更详尽的信息,请查阅《中国教育财政》2011年第7期(总第56期)、《中国教育财政》2017年第6-1期(总第135期)。
  • 比值是指101-150人组各个科目的生均支出与151-200人组各个科目的生均支出的比值。
  • 14.27%为将学生支持性服务、学生交通两个科目合并的占比。其中:学生支持性服务占比为3.32%,学生交通占比为10.95%。
  • 在探索性分析时,这三个变量在绝大多数模型中均显著。生师比的系数保持在-0.01左右且在1%显著性水平下显著;教师平均教龄系数保持在0.001-0.003之间,大部分模型均在10%显著性水平下显著;是否是小学的系数保持在0.46-0.49之间,且在1%显著性水平下显著。笔者还考虑了教师学历(本科以上教师比例)、教师职称(高级、副高职称教师比例)、代课教师占比、随迁子女占比等作为控制变量。上述变量在多数模型中不显著,且加入与否对各支出变量系数的影响不大。
  • 包括:教学(Instruction)、教学相关服务(Instruction-Related Services)、学生服务(Pupil Services)、辅助服务(Ancillary Service)、社区服务(Community Services)、企业运营(Enterprise)、综合管理(General Administration)、校园运营服务(Plant Services)和其他支出。
  • 广元市2017年规定,县区政府对农村小规模学校每年按20万元标准保底拨付公用经费,村级校点每年运转经费不少于5万元。
  • 在学生资助、学生营养、班级规模等少数研究主题上,教育生产领域积累了一些基于实验研究设计的证据。然而,在一些更核心的议题上,缺乏严谨的研究设计,使得教育生产领域的研究结果各说纷纭,知识难以有效积累。Leamer (1983)所描述的情况,在教育生产研究领域依然存在:“研究者在计算机中拟合许多统计模型,从中选择符合作者预期的估计结果在论文中进行报告”,“我们正处于一种令人沮丧和不科学的境地。没有人将数据分析看作严肃的事情; 或者,更准确地说,没有人把别人的数据分析当回事”。
  • 部分公用经费的使用权并不在学校手中,被各种或明或暗的摊派所占据,这是部分支出缺乏效率的原因。在一些小规模学校,网络费、电子资源费、班班通收费等统一收费占据了公用经费相当比例。
  • 笔者并未检索到阐述美国教育支出功能分类的科目体系设置和变革逻辑的相关文献。在咨询美国教育财政学者后,我们发现,上述问题并未进入学者的视野。这是因为,在美国,功能分类科目的变化是由实践者根据现实需求来推动的,并不特别需要教育财政学者的介入。这为理解美国功能分类实践的智慧带来了困难。本小节的理解难免失之偏颇,不当之处有待学界同仁批评。
  • 如上文的表 1所示,在美国的非教学服务科目中,还包含了餐饮服务运营、企业运营、社区服务运营。此处的非教学服务支出只包含了餐饮服务运营。
  • 县参与试点学校179所,B县参与试点学校178所。B县属于东部较发达地区,工业较发达,人均地区生产总值6万元,公用经费主要来自本级财政;A县属于西部中等发展水平县,人均地区生产总值接近3万元,公用经费主要来自中央财政。
  • 袁连生在对教育投资内部效率的讨论中,已经在教育投入的人力资源中考虑到了学校功能的要素。他指出人力的投入可区分成教学人员、后勤人员、行政人员等几类。
  • 另一主要原因是教育生产函数作为分析框架的局限性。教育生产函数借鉴了企业生产函数的基本范式,在技术和制度给定的前提下探寻教育投入和产出的关系。而当制度、技术并不稳定时,教育生产函数的适用性将大大降低。由于教育生产函数的研究日益将关注焦点放在对遗漏变量、选择性偏差、测量误差的关注上,笔者以为有舍本逐末之嫌。不过,这一讨论超出了本文的范畴,有待专门撰文研究。
  • 在一份内部研究报告中,笔者分析了全国400多个县的教育投入和语文、音乐、美术三门课程间关系。实证证据指向如下观点:公用经费的不足对于音乐美术学业产出的影响远大于语文。
  • 对B县的处理可能会低估其生均支出。受学校记账方式的制约,我们暂时无法处理这一问题。不过,笔者不认为这一低估会对本文分析带来颠覆性影响。

Functional Classification of Expenditure: New Development in Research Tools for Educational Finance

  • 摘要: 2014年以来,基于北京大学中国教育财政科学研究所创建的工具,部分地区开展了教育支出功能分类的改革试点。本文呈现了三个方面的工作:(1)对比美国和我国试点科目设置情况,提出以精细度、准确性、获取成本三者的平衡作为未来科目调整的基本原则;(2)以农村小规模学校拨款机制设计为例,探索功能分类对于教育政策制定的价值;(3)以教育生产研究为例,探索功能分类对于学术研究的价值。校本课程支出、支出性服务支出与学校学业表现有着正向的统计关系,而统一教学、学校管理、教育技术等支出的效果需要审视。功能分类的引入,将为教育投入产出的相关研究提供范式转变的可能。
    1)  我们需要思考,以美国研究为主的教育生产研究文献传统为何没有特别重视支出功能分类的价值。一个可能的解释是:在分权化的教育财政体制下,由于矛盾不突出且分散,实践者对于学校内部经费运转规律的理论化需求相对较低,这使得美国教育经济学界的关注焦点并不在此。不过,基于支出的功能分类探究学校经费使用的不同和学业产出的关系已经在最新的文献中得到了运用。(Lafortune et al., 2018)。
    2)  人员经费受到编制制度、工资制度的制约,学校的自主权较少。基于对数据的考察,对于人员经费的拆分所导致的差异,笔者认为需要特别谨慎地对待。
    3)  功能分类是将学校各项支出所对应的功能明确化,将支出信息按照对应的学校功能进行归集。
    4)  根据2014年美国公立中小学数据计算。计算方法如下:(1)选取与我们试点科目内涵基本一致的科目;(2)在日常性经费中剔除人员经费;(3)用选取的各科目支出除以各科目支出之总和。数据来源:https://nces.ed.gov/programs/digest/d17/tables/dt17_236.20.asp.
    5)  根据美国NCES《州和地方学校系统财务会计》整理。其中,斜体为NCES报告所必需的科目。
    6)  关于支出功能分类更详尽的信息,请查阅《中国教育财政》2011年第7期(总第56期)、《中国教育财政》2017年第6-1期(总第135期)。
    7)  比值是指101-150人组各个科目的生均支出与151-200人组各个科目的生均支出的比值。
    8)  14.27%为将学生支持性服务、学生交通两个科目合并的占比。其中:学生支持性服务占比为3.32%,学生交通占比为10.95%。
    9)  在探索性分析时,这三个变量在绝大多数模型中均显著。生师比的系数保持在-0.01左右且在1%显著性水平下显著;教师平均教龄系数保持在0.001-0.003之间,大部分模型均在10%显著性水平下显著;是否是小学的系数保持在0.46-0.49之间,且在1%显著性水平下显著。笔者还考虑了教师学历(本科以上教师比例)、教师职称(高级、副高职称教师比例)、代课教师占比、随迁子女占比等作为控制变量。上述变量在多数模型中不显著,且加入与否对各支出变量系数的影响不大。
    10)  包括:教学(Instruction)、教学相关服务(Instruction-Related Services)、学生服务(Pupil Services)、辅助服务(Ancillary Service)、社区服务(Community Services)、企业运营(Enterprise)、综合管理(General Administration)、校园运营服务(Plant Services)和其他支出。
    11)  广元市2017年规定,县区政府对农村小规模学校每年按20万元标准保底拨付公用经费,村级校点每年运转经费不少于5万元。
    12)  在学生资助、学生营养、班级规模等少数研究主题上,教育生产领域积累了一些基于实验研究设计的证据。然而,在一些更核心的议题上,缺乏严谨的研究设计,使得教育生产领域的研究结果各说纷纭,知识难以有效积累。Leamer (1983)所描述的情况,在教育生产研究领域依然存在:“研究者在计算机中拟合许多统计模型,从中选择符合作者预期的估计结果在论文中进行报告”,“我们正处于一种令人沮丧和不科学的境地。没有人将数据分析看作严肃的事情; 或者,更准确地说,没有人把别人的数据分析当回事”。
    13)  部分公用经费的使用权并不在学校手中,被各种或明或暗的摊派所占据,这是部分支出缺乏效率的原因。在一些小规模学校,网络费、电子资源费、班班通收费等统一收费占据了公用经费相当比例。
    14)  笔者并未检索到阐述美国教育支出功能分类的科目体系设置和变革逻辑的相关文献。在咨询美国教育财政学者后,我们发现,上述问题并未进入学者的视野。这是因为,在美国,功能分类科目的变化是由实践者根据现实需求来推动的,并不特别需要教育财政学者的介入。这为理解美国功能分类实践的智慧带来了困难。本小节的理解难免失之偏颇,不当之处有待学界同仁批评。
    15)  如上文的表 1所示,在美国的非教学服务科目中,还包含了餐饮服务运营、企业运营、社区服务运营。此处的非教学服务支出只包含了餐饮服务运营。
    16)  县参与试点学校179所,B县参与试点学校178所。B县属于东部较发达地区,工业较发达,人均地区生产总值6万元,公用经费主要来自本级财政;A县属于西部中等发展水平县,人均地区生产总值接近3万元,公用经费主要来自中央财政。
    17)  袁连生在对教育投资内部效率的讨论中,已经在教育投入的人力资源中考虑到了学校功能的要素。他指出人力的投入可区分成教学人员、后勤人员、行政人员等几类。
    18)  另一主要原因是教育生产函数作为分析框架的局限性。教育生产函数借鉴了企业生产函数的基本范式,在技术和制度给定的前提下探寻教育投入和产出的关系。而当制度、技术并不稳定时,教育生产函数的适用性将大大降低。由于教育生产函数的研究日益将关注焦点放在对遗漏变量、选择性偏差、测量误差的关注上,笔者以为有舍本逐末之嫌。不过,这一讨论超出了本文的范畴,有待专门撰文研究。
    19)  在一份内部研究报告中,笔者分析了全国400多个县的教育投入和语文、音乐、美术三门课程间关系。实证证据指向如下观点:公用经费的不足对于音乐美术学业产出的影响远大于语文。
    20)  对B县的处理可能会低估其生均支出。受学校记账方式的制约,我们暂时无法处理这一问题。不过,笔者不认为这一低估会对本文分析带来颠覆性影响。
  • 图  1  A县、B县不同规模学校生均公用经费情况(单位:元)

    注:图中生均公用经费仅考虑了归入教学、学校管理、支持性服务、非教学服务四个一级功能科目的公用经费,且剔除了取暖费。下同。

    图  2  学校一级功能支出和学校期末优秀率的可视化呈现

    表  1  美中教育支出功能科目设置对比(一级科目、二级科目)

      美国 我国(试点)
    一级科目 二级科目 一级科目 二级科目
    教学 —— 教学 学校统一课程、学校校本(特色)课程、综合实践课程、其他教学支出
    支持性服务 支持性服务—学生、支持性服务—教学、支持性服务—综合管理、支持性服务—学校管理、总务服务、校园运行与维护、学生交通、其他支持性服务 学校管理 行政管理、教务管理、政教管理、总务管理
    非教学服务运营 餐饮服务运营、企业运营、社区服务运营 支持性服务 学生支持性服务、教学支持性服务、维护支持性服务
    设备购置和建筑物建造 土地征用、土地改造、建设工程、校园规划、建筑物建造、校园改善、建筑物修缮、其他设备购置和建筑物建造 非教学服务 宿舍、食堂、其他非教学服务
    债务清偿 —— 设备购置和建筑物建造 设备购置、建筑物建造、大型修缮、其他设备购置和建筑物建造
    学生资助 奖学金、助学金、其他学生资助
    其他人员支出 离退休、遗属精简退养、丧葬抚恤、其他
    附属单位支出 幼儿园、学前班、校办企业、其他
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    表  2  A县、B县生均公用经费功能分类的比较

    A县 B县 美国公立中小学
    生均支出(元) 占公用经费支出的比例 生均支出(元) 占公用经费支出的比例 占比
    教学支出 112 13.62% 220 26.05% 32.52%
    学校管理支出 114 13.83% 106 12.57% 5.57%
    行政管理 59 7.16% 51 5.99% -
    教务管理 21 2.53% 31 3.64% -
    政教管理 6 0.67% 5 0.63% -
    总务管理 29 3.47% 19 2.31% -
    支持性服务支出 472 57.50% 419 49.57% 50.34%
    学生支持性服务 51 6.16% 48 5.63% 14.27%
    教学支持性服务 75 9.12% 79 9.35% 5.04%
    维护支持性服务 347 42.23% 292 34.58% 24.21%
    非教学服务支出 124 15.05% 100 11.82% 11.58%
    宿舍 19 2.30% 18 2.15% -
    食堂 62 7.55% 17 2.07% -
    其他 43 5.20% 64 7.60% -
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    表  3  101-150人、151-200人学校组生均公用经费的功能分类比较(单位:元)

    A县 B县
    101-150人 151-200人 比值 101-150人 151-200人 比值
    生均教学支出 76 116 0.66 189 147 1.28
    生均学校管理支出 89 81 1.10 73 90 0.81
    生均支持性服务支出 178 304 0.58 282 247 1.14
    生均非教学服务支出 54 69 0.77 10 15 0.71
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    表  4  支出功能分类和学业产出统计描述表

    样本量 均值 标准差 最小值 最大值
    优秀率 106 0.66 0.28 0.02 1.00
    生均教学支出(元) 106 185 106 29 613
    生均统一课程(元) 106 178 105 20 606
    生均校本课程(元) 106 3 6 0 34
    生均综合实践课程(元) 106 4 5 0 26
    生均学校管理支出(元) 106 103 81 8 354
    生均支持性服务支出(元) 106 487 410 23 2149
    生均教育科研支出(元) 106 1 3 0 24
    生均教学技术支出(元) 106 12 23 0 147
    生均非教学支出(元) 106 76 119 0 627
    是否是城市校(1=是,0=否) 106 0.13 0.34 0 1
    是否是小学(1=是,0=否) 106 0.84 0.37 0 1
    生师比 106 16.04 7.79 4.38 49.33
    教师平均教龄(年) 106 24.16 8.91 15.00 52.00
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    表  5  学校支出对学校期末成绩优秀率的影响

    变量名 模型1 模型2 模型3 模型4 模型5
    生均教学 -0.449 -0.318 -0.390 -0.352
    (0.05) (0.15) (0.06) (0.12)
    生均统一课程支出 -0.512
    (0.02)
    生均校本课程支出 7.178
    (0.05)
    生均综合实践课程支出 1.08
    (0.79)
    生均学校管理支出 -0.428 -0.327 -0.406 -0.305 -0.445
    (0.22) (0.37) (0.25) (0.34) (0.21)
    生均支持性服务支出 0.0995 0.109
    (0.02) (0.02)
    生均教育科研支出 1.883
    (0.67)
    生均教学技术支出 -1.328 -0.897
    (0.40) (0.55)
    是否是城市校*生均教学技术支出 -4.114
    (0.30)
    生均非教学支出 0.139 0.135 0.156 0.129 0.185
    (0.35) (0.39) (0.35) (0.41) (0.27)
    样本量 106 106 106 106 106
    拟合优度 0.469 0.493 0.463 0.455 0.474
      注:括号内为P值。生均支出的单位调整为千元。所有模型控制变量均为:生师比、教师平均教龄、是否是小学。
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  • 刊出日期:  2019-02-20

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