我国教育行政争议及其解决的回顾与前瞻

湛中乐; 靳澜涛

doi:10.16382/j.cnki.1000-5560.2020.02.001

我国教育行政争议及其解决的回顾与前瞻

doi: 10.16382/j.cnki.1000-5560.2020.02.001

湛中乐^1,2,
靳澜涛¹

1.
北京大学法学院，北京 100871
2.
石河子大学政法学院，新疆石河子 832003

基金项目: 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“公法争议与公法救济研究”（16JJD820001）

① “特别权力关系理论”肇始于19世纪君主立宪时代的德国，根据这一理论，包括教育关系、公务员关系、兵役关系等在内的若干关系被视为国家的内部利益关系，不受法律调整，不适用基本权利和法律保留。相应地，教育关系作为特别权力关系之一种，也被完全排除于司法审查之外（哈特穆特•毛雷尔，2000，第114页）。
② “8部教育法律”包括《学位条例》（1980）、《义务教育法》（1986）、《教师法》（1993）、《教育法》（1995）、《职业教育法》（1996）、《高等教育法》（1998）、《国家通用语言文字法》（2000）、《民办教育促进法》（2002）；“16部教育行政法规”包括《学位条例暂行实施办法》《校车安全管理条例》《教育督导条例》《中外合作办学条例》《民办教育促进法实施条例》《教师资格条例》《残疾人教育条例》《教学成果奖励条例》《幼儿园管理条例》《高等教育自学考试条例》《普通高等学校设置暂行条例》《征收教育费附加的暂行规定》《学校卫生工作条例》《学校体育工作条例》《扫除文盲工作条例》《禁止使用童工规定》。
③ “推动教育法治进程十大行政争议案件”评选会由北京大学教育法研究中心主任湛中乐教授主持，参加评选的专家学者（按发言先后顺序排列）包括北京大学法学院姜明安教授、最高人民法院行政审判庭赵大光法官、北京大学法学院沈岿教授、中共中央党校（国家行政学院）政治与法律教研部胡建淼教授、教育部政策法规司王大泉博士、清华大学公共管理学院于安教授、中国人民大学法学院杨建顺教授、中国政法大学法治政府研究院王敬波教授、中国人民大学教育学院申素平教授、首都师范大学政法学院李昕教授、中国人民大学法学院王旭教授、北京外国语大学法学院姚金菊教授、北方工业大学文法学院刘泽军教授。
④ 这些经典案例总体上得到了学界较高的评价，但并不意味着裁判说理在理论上就无可挑剔。例如，在“甘露诉暨南大学开除学籍决定案”中，法院认为，暨南大学在开除学籍决定中没有引用《普通高等学校学生管理规定》第54条不妥，但该瑕疵不足以影响开除决定的合法性。有学者对此提出质疑：法院虽明确表示行政瑕疵不足以影响合法性，但并未表示为什么“不足以”，以及需要达到什么程序才算“足以”。再如，关于“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证学位证案”，有学者认为法院没有充分认识到行政法上的信赖利益保护原则在本案中的适用空间（章志远，2018，第122页；何海波，2000）。
⑤ 北京市第一中级人民法院行政裁定书，（1999）一中行终字第73号，最高人民法院指导案例38号。
⑥ 招生录取权以及相关行为具有一定的复合性。一方面，是否招录特定考生取决于双方合意，具有一定程度的契约色彩，但另一方面，这种关系并不能完全适用于私法调整，因为招录行为的标的在私法上不可处分，且校方的意思自治空间被法定化，只要考生满足客观条件就必须被录取，因此这种合意并非私法上的合同，而应被界定为带有一定私法性质的公法行为。因招生录取引发的教育行政诉讼案件并不鲜见，除了正文中列举的“程蕴案”，还有“林群英诉厦门大学博士生招录案”“闵笛诉苏州大学自主招生案”等。
⑦ 英国的“博纳姆医生案”虽然开启了法院审查议会立法的先河，但却是“后无来者”，其所建议的司法审查制度并没有被奉行议会至上的英国接受。理论界通常将“马伯里诉麦迪逊案”视为“世界宪政第一案”，正是由于其裁判逻辑为后来者所沿用，才正式确立了司法审查制度，导致了宪法的“司法化”。
⑧ 在“田永案”发生时，法律、法规、规章和其他规范性文件均没有要求学校必须听取学生申辩，也没有要求处理决定必须向学生本人送达、宣布。从这个层面来看，法院的这一判决理由没有法律明文依据，是自己“创造”的。随后出台的《普通高等学校学生管理规定》（2005年教育部令第21号）的最大变化之一就是规范了学生违纪处理程序。
⑨ 北京市海淀区人民法院行政判决书，（1999）海行初字第103号。需要指出，这是“刘燕文案”的最初行政裁判文书，本案还有发回重审后的裁判文书。
⑩ 江苏省南京市中级人民法院行政判决书，（2016）苏01行终139号。
⑪受特定的时代背景和社会观念影响，我国教育法律法规或其他规范性文件并未明确规定西方大学制度的核心观念“大学自治”，而是采用“办学自主权”的表述，但在很多讨论中人们往往将二者视为相同理念的不同表述，甚至不加区分地使用。尽管这种界定仍然有待商榷，但二者针对的问题确实是趋于相近的，即自主办学地位不高、程度不足、原则不明，它们共同指向学校与政府关系平衡和完善内部治理这两大核心主题（湛中乐，尹婷，2018）。
⑫北京市海淀区人民法院行政判决书，（2015）海行初字第1064号；北京市第一中级人民法院行政判决书，（2017）京01行终277号。
⑬类似案件处理还有很多，如在“重庆邮电大学女大学生因怀孕被勒令退学案”中，法院以内部管理行为为由裁定驳回起诉；在“邵阳学院15名考生考试作弊被勒令退学案”“北京某大学经管学院女学生考试作弊被勒令退学案”等案件中，法院均认为此类纠纷不属于受案范围，不宜进行合法性审查。
⑭法律对高校的授权往往是极为概括的，仅限于学位授予、学位证书颁发等较窄范围，其他诸如纪律处分、奖学金发放等内部管理行为的法律、法规授权依据较为模糊。
⑮有的学者据此主张我国应借鉴法国等大陆法系国家的公务法人制度，将学校等事业单位定位于公务法人，认为这样既可以将学校与行业协会、社会团体等其他法律、法规授权组织相区分，也使其有别于一般的民事主体，从而“一劳永逸”地解决了行政诉讼被告适格问题，使公立高校的“公私双重属性”都能得到尊重。公务法人与利用者、使用者发生行政纠纷后，应通过行政诉讼途径解决（马怀德，2000）。
⑯“两分法理论”由德国学者乌勒于1956年提出，他将特别权力关系细分为基础关系与管理关系，前者涉及相对人资格或身份的变化，类似于行政处分，可对其提起行政诉讼，而后者属于内部管理事项，不得提出诉讼（吴庚，2005，第145—147页）。
⑰“重要性理论”由德国联邦宪法法院在判例中确立，它在承认“特别权力关系理论”的基础上，认为只要相对人的基本权利受到严重影响，就应当赋予司法救济权（陈敏，2011，第221—225页）。
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出版历程
- 网络出版日期: 2020-01-21
- 刊出日期: 2020-02-01

Retrospect and Prospect of Educational Administrative Disputes and Their Resolution in China—Taking “Top Ten Administrative Disputes in Promoting the Rule of Law in Education” as Examples

Zhan Zhongle^1,2,
Jin Lantao¹

1.
Law School, Peking University, Beijing 100871, China
2.
Institute of Politics and Law, Shihezi University, Shihezi 832003, Xinjiang, China

摘要

摘要: 《行政诉讼法》颁行三十年以来，教育行政纠纷呈现出类型多样化、主体多元化、案情复杂化等特点。相应地，包括校内申诉、校外申诉、行政复议、行政诉讼在内的多元化纠纷解决机制也初步形成，这也渗透着教育行政争议调处的法治化需求。同时，司法实践逐步明确了正当程序原则、比例原则、自主办学原则、权益保护原则，彰显出难得而可贵的司法能动主义立场，有力地推动了教育法治的建设进程。但是，与多样化法律纠纷和多元化权利诉求相比，相关制度设计和司法实践仍有较大提升空间，集中表现为纠纷解决方式实效性和衔接性薄弱、正当程序原则缺乏实定法依据支撑、司法审查范围相对狭窄且强度相对较弱，等等。欲有效预防和妥善化解教育行政争议，实现教育领域的良法善治，应该提升行政过程的正当性与可接受度，建立基于知识理性的学术评审机制，尊重教育规律以及不同学科的本体特点，促使学术评价回归学术逻辑，并加强教育领域的行政程序立法工作，规范教育行政管理行为。同时，必须对不同的教育行政纠纷解决机制进行有效整合，厘清学校自治与司法审查的边界，使权利诉求能够通过制度化渠道正常表达，进而妥善地化解矛盾纠纷。
- 教育行政争议 /
- 教育行政诉讼 /
- 办学自主权 /
- 正当程序 /
- 司法审查 /
- 教育法治
Abstract: The Administrative Procedure Law has been enacted for 30 years, and educational administrative disputes are characterized by diversified types, diversified subjects and complicated cases. Correspondingly, a multi-disciplinary dispute resolution mechanism including intra-school appeals, off-campus appeals, administrative reconsideration and administrative litigation has also taken shape. At the same time, judicial practice has gradually established the principles of due process, proportionality, self-sponsorship and rights protection, highlighting judicial activism. However, compared with various legal disputes and multiple claims for rights, there is still room for improvement in the design of relevant systems and judicial practice. This involves weak effectiveness and cohesion of dispute resolution, lack of legal basis for due process principle. Also, the scope of judicial review is relatively narrow and its intensity is relatively weak. In order to effectively prevent and properly resolve the administrative disputes in education, we should establish an academic review mechanism that returns to knowledge rationality, respects the law of education and the ontological characteristics of different disciplines, promotes the academic evaluation back to academic logic and strengthens the administrative procedure legislation in the field of education. At the same time, it is necessary to effectively integrate different educational administrative dispute resolution mechanisms, clarify the boundaries between school autonomy and judicial review, and enable rights claims to be expressed through institutionalized, standardized, and rule of law channels, so as to properly resolve conflicts.
- educational administrative disputes /
- educational administrative litigation /
- school autonomy /
- due process /
- judicial review /
- rule of law of education
注释:

1) ① “特别权力关系理论”肇始于19世纪君主立宪时代的德国，根据这一理论，包括教育关系、公务员关系、兵役关系等在内的若干关系被视为国家的内部利益关系，不受法律调整，不适用基本权利和法律保留。相应地，教育关系作为特别权力关系之一种，也被完全排除于司法审查之外（哈特穆特•毛雷尔，2000，第114页）。

2) ② “8部教育法律”包括《学位条例》（1980）、《义务教育法》（1986）、《教师法》（1993）、《教育法》（1995）、《职业教育法》（1996）、《高等教育法》（1998）、《国家通用语言文字法》（2000）、《民办教育促进法》（2002）；“16部教育行政法规”包括《学位条例暂行实施办法》《校车安全管理条例》《教育督导条例》《中外合作办学条例》《民办教育促进法实施条例》《教师资格条例》《残疾人教育条例》《教学成果奖励条例》《幼儿园管理条例》《高等教育自学考试条例》《普通高等学校设置暂行条例》《征收教育费附加的暂行规定》《学校卫生工作条例》《学校体育工作条例》《扫除文盲工作条例》《禁止使用童工规定》。

3) ③ “推动教育法治进程十大行政争议案件”评选会由北京大学教育法研究中心主任湛中乐教授主持，参加评选的专家学者（按发言先后顺序排列）包括北京大学法学院姜明安教授、最高人民法院行政审判庭赵大光法官、北京大学法学院沈岿教授、中共中央党校（国家行政学院）政治与法律教研部胡建淼教授、教育部政策法规司王大泉博士、清华大学公共管理学院于安教授、中国人民大学法学院杨建顺教授、中国政法大学法治政府研究院王敬波教授、中国人民大学教育学院申素平教授、首都师范大学政法学院李昕教授、中国人民大学法学院王旭教授、北京外国语大学法学院姚金菊教授、北方工业大学文法学院刘泽军教授。

4) ④ 这些经典案例总体上得到了学界较高的评价，但并不意味着裁判说理在理论上就无可挑剔。例如，在“甘露诉暨南大学开除学籍决定案”中，法院认为，暨南大学在开除学籍决定中没有引用《普通高等学校学生管理规定》第54条不妥，但该瑕疵不足以影响开除决定的合法性。有学者对此提出质疑：法院虽明确表示行政瑕疵不足以影响合法性，但并未表示为什么“不足以”，以及需要达到什么程序才算“足以”。再如，关于“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证学位证案”，有学者认为法院没有充分认识到行政法上的信赖利益保护原则在本案中的适用空间（章志远，2018，第122页；何海波，2000）。

5) ⑤ 北京市第一中级人民法院行政裁定书，（1999）一中行终字第73号，最高人民法院指导案例38号。

6) ⑥ 招生录取权以及相关行为具有一定的复合性。一方面，是否招录特定考生取决于双方合意，具有一定程度的契约色彩，但另一方面，这种关系并不能完全适用于私法调整，因为招录行为的标的在私法上不可处分，且校方的意思自治空间被法定化，只要考生满足客观条件就必须被录取，因此这种合意并非私法上的合同，而应被界定为带有一定私法性质的公法行为。因招生录取引发的教育行政诉讼案件并不鲜见，除了正文中列举的“程蕴案”，还有“林群英诉厦门大学博士生招录案”“闵笛诉苏州大学自主招生案”等。

7) ⑦ 英国的“博纳姆医生案”虽然开启了法院审查议会立法的先河，但却是“后无来者”，其所建议的司法审查制度并没有被奉行议会至上的英国接受。理论界通常将“马伯里诉麦迪逊案”视为“世界宪政第一案”，正是由于其裁判逻辑为后来者所沿用，才正式确立了司法审查制度，导致了宪法的“司法化”。

8) ⑧ 在“田永案”发生时，法律、法规、规章和其他规范性文件均没有要求学校必须听取学生申辩，也没有要求处理决定必须向学生本人送达、宣布。从这个层面来看，法院的这一判决理由没有法律明文依据，是自己“创造”的。随后出台的《普通高等学校学生管理规定》（2005年教育部令第21号）的最大变化之一就是规范了学生违纪处理程序。

9) ⑨ 北京市海淀区人民法院行政判决书，（1999）海行初字第103号。需要指出，这是“刘燕文案”的最初行政裁判文书，本案还有发回重审后的裁判文书。

10) ⑩ 江苏省南京市中级人民法院行政判决书，（2016）苏01行终139号。

11) ⑪受特定的时代背景和社会观念影响，我国教育法律法规或其他规范性文件并未明确规定西方大学制度的核心观念“大学自治”，而是采用“办学自主权”的表述，但在很多讨论中人们往往将二者视为相同理念的不同表述，甚至不加区分地使用。尽管这种界定仍然有待商榷，但二者针对的问题确实是趋于相近的，即自主办学地位不高、程度不足、原则不明，它们共同指向学校与政府关系平衡和完善内部治理这两大核心主题（湛中乐，尹婷，2018）。

12) ⑫北京市海淀区人民法院行政判决书，（2015）海行初字第1064号；北京市第一中级人民法院行政判决书，（2017）京01行终277号。

13) ⑬类似案件处理还有很多，如在“重庆邮电大学女大学生因怀孕被勒令退学案”中，法院以内部管理行为为由裁定驳回起诉；在“邵阳学院15名考生考试作弊被勒令退学案”“北京某大学经管学院女学生考试作弊被勒令退学案”等案件中，法院均认为此类纠纷不属于受案范围，不宜进行合法性审查。

14) ⑭法律对高校的授权往往是极为概括的，仅限于学位授予、学位证书颁发等较窄范围，其他诸如纪律处分、奖学金发放等内部管理行为的法律、法规授权依据较为模糊。

15) ⑮有的学者据此主张我国应借鉴法国等大陆法系国家的公务法人制度，将学校等事业单位定位于公务法人，认为这样既可以将学校与行业协会、社会团体等其他法律、法规授权组织相区分，也使其有别于一般的民事主体，从而“一劳永逸”地解决了行政诉讼被告适格问题，使公立高校的“公私双重属性”都能得到尊重。公务法人与利用者、使用者发生行政纠纷后，应通过行政诉讼途径解决（马怀德，2000）。

16) ⑯“两分法理论”由德国学者乌勒于1956年提出，他将特别权力关系细分为基础关系与管理关系，前者涉及相对人资格或身份的变化，类似于行政处分，可对其提起行政诉讼，而后者属于内部管理事项，不得提出诉讼（吴庚，2005，第145—147页）。

17) ⑰“重要性理论”由德国联邦宪法法院在判例中确立，它在承认“特别权力关系理论”的基础上，认为只要相对人的基本权利受到严重影响，就应当赋予司法救济权（陈敏，2011，第221—225页）。

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表 1 “推动教育法治进程十大行政争议案件”评选结果（按得票数高低排列）

序号	案件名称
1	甘露诉暨南大学开除学籍决定案（以下简称“甘露案”）
2	刘燕文诉北京大学学位评定委员会不批准授予博士学位决定案，刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书案（以下简称“刘燕文案”）
3	田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证学位证案（以下简称“田永案”）
4	何小强诉华中科技大学拒绝授予学士学位案（以下简称“何小强案”）
5	于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定案（以下简称“于艳茹案”）
6	西北政法大学博士点申报行政复议案（以下简称“西北政法大学申博案”）
7	顾某诉南京市建邺区教育局教育行政管理案（以下简称“南京就近入学案”）
8	闻英吉诉江苏省教育考试院信息公开案（以下简称“江苏高考查卷案”）
9	程蕴诉清华大学高考不予录取案（以下简称“程蕴案”）
10	刘璐不服辽宁省教育厅申诉答复行政复议案（以下简称“刘璐案”）

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