On the Unique Contribution of Non-governmental Education to the Development of National Education
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摘要: 民办教育对国家教育发展的贡献至今被局限在资源性贡献的范畴内讨论，而其独特的体制性贡献没有引起学界关注。民办教育对国家教育发展有三大独特贡献：第一，推动了教育权（办学权）从政府垄断向政府与社会分享的回归，从而建立了民办教育合法性的权利基础；第二，民办教育所具有的“帕累托改进”与自由选择特征开辟了改善教育公平的全新视野；第三，在教育领域初步验证了“民办教育优于公办教育”的理论假设，为发展民办教育和优先发展民办教育提供了符合工具理性与实践理性的逻辑基础。Abstract: The contribution of non-governmental education to the development of national education has so far been limited to the scope of resource contribution, but its unique institutional contribution has not attracted the attention of academic circles. The research in this paper shows that non-governmental education has three unique contributions to the development of national education. Firstly, it has promoted the return of the right to education (the right to hold a school) from government monopoly to the sharing between government and society, so as to establish the right basis of the legitimacy of non-governmental education. Secondly, the characteristics of "Pareto improvement" and free choice possessed by non-government funded education have opened up a new vision to improve educational fairness. Thirdly, the theoretical hypothesis of “non-governmental education is better than public education” has been preliminarily verified in the field of education, which provides a logical basis in line with instrumental rationality and practical rationality for the development of non-governmental education and the priority development of non-governmental education.1) ①表1的资料来源是：中华人民共和国教育部政府门户网站. 2018年全国教育事业发展基本情况年度发布.
http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50340/sfcl/201902/t20190226_371173.html 和中华人民共和国教育部政府门户网站. 2018年全国教育经费执行情况统计公告.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201910/t20191016_403859.html 2) ②按我国法律规定，除法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章以外，其他规范性文件一律不得设定行政许可（《行政许可法》第十四、十五、十七条）。因此，国家机构以外的社会组织或者个人向教育行政部门申请办学，无论是否批准，都不是教育行政部门决定申请人是否拥有办学权，而是对申请人提供的办学条件是否达到政府的要求的评价和审批。3) ③民间重新获得办学权也非一蹴而就。在1982年《中华人民共和国宪法》颁布以后很长时间，民间没有从事学历教育的权利，只能举办各种培训班。1986年《义务教育法》没有鼓励民间举办实施义务教育学校的条款；1992年1月邓小平南巡讲话之前政府没有允许民间举办学历教育学校；1993年中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，第一次提出“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”（十六字方针）；1997年国务院《社会力量办学条例》颁布，是民办教育第一个行政法规，重申了国家对民办教育的“十六字方针”；2002年底，全国人大常委会通过《民办教育促进法》，“十六字方针” 调整为“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”，规定“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”（第五条），以法律形式明确了民办教育的合法地位。“2016年《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》没有修改关于2002年《民办教育促进法》中关于办学权的规定。民间获得的办学权得到延续。”4) ④只要民办学校分享的公共教育资源在生均水平上不多于公办学校就符合“帕累托改进”的经典定义：系统从状态1到状态2时，有人获益而无人受损的变化。而如果对“帕累托改进”的理解不限于封闭系统，则只要有外部资源进入，“帕累托改进”的发生将成为常态，这正是民办教育的图景。5) ⑤图2出自教育部“2017年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告”（http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20180227/sfcl/201802/t20180227_327990.html ）。6) ⑥人们现在常常混淆教育活动的公益属性和学校这种社会机构的组织属性。对于教育活动而言，她是否具有公益性不在于这种活动由什么机构来组织和实践，而在于活动的内容和形式是否有助于学生的发展，比如二战期间日本和德国法西斯的军国主义教育就不能说具有公益性（自然科学知识的教学另当别论）；对于学校而言，只有当它的收入结余不向办学者进行分配时，才是一个非营利组织。因此，一个非营利组织举行的活动也可能是有害社会的，因而不具有公益性，而一个营利组织举行的活动也可以是有益于社会的，因而具有公益性。7) ⑦根据图1显示的统计数据，由于民办教育分享的公共财政资金在生均水平上分别只有公办教育的5%—17%，因此，发展民办教育对公办教育产生的经费溢出效应有助于公办薄弱学校获得更多的财政资金（公共教育资源），这个数额在义务教育阶段相当于2000亿元（2019年），占当年义务教育阶段一般公共预算教育经费的10%左右。8) ⑧最近几年来，政府以禁止“掐尖”为名限制民办学校自主招生，既不合法，也不合理。本文作者吴华在“政府只能依法管理民办教育—对当前若干“涉民”言论合法性的质疑”（https://news.tianyancha.com/ll_xllxxioy6j.html ）、“民办教育碍着谁了？—对当前民办教育政策合理性的质疑”（https://www.sohu.com/a/332993030_99970825 ）等文章中对此有系统详细的论述。9) ⑨美国哈佛大学教授罗尔斯在其享誉全球的政治学著作《正义论》中提出的保障公平正义的两个基本原则：“第一个原则：每个人对于所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”与我们此处基于常识的概括大同小异。10) ⑩完成第一阶段的均衡发展目标，主要受财力约束。理论上，只要限制办学条件好的学校继续改善办学条件的力度，同时加快办学条件差的学校改善办学条件的速度，则校际办学条件差距终将缩小乃至消失。但在义务教育均衡发展的第二阶段，缩小学校间办学质量差距，仅仅有钱是远远不够的。学校文化、管理水平、教师的专业发展水平和职业态度、办学特色、生源结构，等等，并不存在保证提升教育质量的万应良方。在义务教育均衡发展的第三阶段，“消除对学生发展的约束”与公办教育之间存在难以调和的体制性冲突。11) ⑪也正因为如此，地方教育行政机关对民办学校跨区域自主招生的不当限制不但在目前的法律体系中是一种违法行为，而且会严重损害民办教育的制度效率，实在是非常愚蠢的行为。12) ⑫有人对“民办教育优于公办教育”这个判断的方法论提出质疑，认为民办学校有好有坏，怎么可以笼统地做出民办教育优于公办教育的判断呢？消除这一类疑问的要点在于，我们的结论不依赖于抽样，任何具体学校的表现都不会对两者整体比较的结果产生决定性的影响，就好像我们说“市场经济优于计划经济”时并不依赖于具体的民营企业与国有企业的比较是同样的道理。在方法论上，通过抽样只能获得事物之间相关性的概率判断，而只有机制分析才更有可能接近对事物之间因果性的认识。13) ⑬改革开放以前中国大陆实行计划经济体制；改革开放以后，中国大陆逐步放弃了计划经济体制，从十四届三中全会提出“让市场在资源配置中发挥基础性作用”到十八届三中全会提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，市场经济体制成为中国道路的基本经济制度，而在全球市场化背景下理解中国大陆经济体制转轨的唯一合乎逻辑的理由就是“市场经济优于计划经济”。14) ⑭公办教育必须满足“基本公共服务均等化”的要求，否则就违背了教育公平的原则，这也意味着公办教育无法在满足“基本公共服务均等化”的同时向社会提供多样化的教育服务。理论上彻底解决这个问题的唯一出路就是全面实施“教育凭证制度”，实现“教育基本公共服务均等化”从实物形态向价值形态的转变，通过充分保障公办学校的办学自主权，有效克服公办教育的体制局限，但这种回归更加证明了“民办教育优于公办教育”的判断。15) ⑮目前地方政府出台限制民办中小学跨区域招生的政策从反面证实了民办学校在市场竞争中的巨大优势。 -
图 3 标准差与样本分布区间的关系
说明：深蓝区域是距平均值小于一个标准差之内的数值范围。在正态分布中，此范围所占比率为全部数值之68%。对于正态分布，两个标准差之内（深蓝，蓝）的比率合起来为95%。对于正态分布，正负三个标准差之内（深蓝，蓝，浅蓝）的比率合起来为99%。
表 1 2018年全国义务教育生均经费及义务教育阶段民办学校的财政贡献（教育部、国家统计局、财政部，2019）①
项目 普通小学 初中 财政贡献（合计） 各级教育生均一般公共预算教育经费 11328.05元 16494.37元 —— 民办学校在校生数 884.57万人 636.30万人 —— 义务教育阶段民办学校节约财政一般公共预算教育经费 1002.05亿元 1049.54亿元 2051.59亿元 
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[1] 陈桂生. (1986). 也谈人类教育的起源问题——与孔智华同志商榷. 华东师范大学学报(教育科学版), (02),87−89. [2] 樊继轩. (2019). 中国民办教育通史（古代卷）. 北京: 社会科学文献出版社. [3] 教育部. (2018a). 2017年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告. 取自: http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20180227/sfcl/201802/t20180227_327990.html. [4] 教育部. (2018b). 2017年全国教育事业发展统计公报. 取自http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html. [5] 教育部. (2019). 2018年全国教育事业发展统计公报. 取自http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html. [6] 教育部, 国家统计局, 财政部. (2018). 关于2017年全国教育经费执行情况统计公告. 取自http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html. [7] 李国均. (2000). 中国教育制度通史. 济南: 山东教育出版社. [8] 腾讯网. (2018). 一张图看懂改革开放40年中国教育发展的辉煌历程及成就. 取自: https://new.qq.com/omn/20181226/20181226A068EH.html. [9] 吴华. (2017). 公办教育能够保障教育公平吗?——基于“俱乐部模型”的观察与分析. 华东师范大学学报(教育科学版),35(02),1−11,114. [10] 吴华. (2019). 发展民办教育需要新的观念基础. 复旦教育论坛,17(02),5−8. [11] 吴式颖. (1999). 外国教育史教程. 北京: 人民教育出版社. [12] 中共中央, 国务院. (2019). 中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的若干意见. 取自http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/08/content_5407361.htm. -
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图(4) / 表(1)
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